Un estallido de gritos, pitos, abrazos y exclamaciones sacudió la tensión que se experimentaba en Colombia el domingo 19 de junio de 2022 cuando, a las 4 y 58 minutos de la tarde, en los televisores apareció la nota: “Tenemos presidente: Gustavo Petro, nuevo presidente de Colombia”. La emoción de los votantes de Petro parecía universal. El cambio se sentía en la calle como el producto de un gran esfuerzo nacional. Sin duda, la situación no era igual entre quienes perdieron la elección, muchos de los cuales no votaron por su candidato sino contra Petro. Por miedo o por otras razones. Medio país había votado en contra, aunque tuviera clara la necesidad del cambio. El sentimiento de esperanza penetró en el futuro como un barco a la deriva, sin tener claro cómo se logra ese cambio, ni siquiera cuál es el cambio que se requiere. Ese barco tuvo que romper hielo para generar confianza entre esa mitad del país que votó en contra de la propuesta de Petro y Francia. El desconocimiento del Programa de Gobierno, sobre el cual se debe construir el Plan Nacional de Desarrollo, contribuye a los temores, aunque las intervenciones del presidente y la vicepresidenta electos han disminuido las tensiones y ampliado la base de movimientos políticos que adhieren, al menos para algunos efectos, al Acuerdo Nacional propuesto por Petro.
Desde ese día, analistas de todas las tendencias han llenado muchas páginas de recomendaciones, deseos, comparaciones, exigencias, predicciones y amenazas. Petro ha respondido con mesura, concediendo el primer lugar en los esfuerzos de su gobierno a la búsqueda de una paz total, que contempla las negociaciones interrumpidas con los insurgentes y el desmantelamiento de las bandas organizadas de delincuentes de diferente escala y capacidad operativa. Pero no ha olvidado que su concepción de la paz total pasa por la superación de la pobreza, las desigualdades, las exclusiones. Propone una política para desarrollar el capitalismo y superar una sociedad feudal anclada en formas de tenencia de la tierra con baja productividad y centrada en los peligros de la ineficiente ganadería extensiva y en los monocultivos; en bajos niveles de industrialización; en mecanismos sociales de exclusión racistas, clasistas, sexistas; en un Estado con funcionarios insensibles, que se convirtió en un mediador de contratos dejando de lado sus obligaciones con el bienestar de toda la sociedad en cuanto al acceso a la salud, la educación, la energía, el transporte público de calidad, el derecho a la tierra, el derecho a la ciudad, el derecho al trabajo, el derecho a la cultura, la igualdad y el descanso. El gobierno de transición tiene la obligación inmediata de buscar remediar las necesidades básicas que reclaman más de veinte millones de personas. Ese afán requiere acuerdos cuyas decisiones “harán sonrojar a los radicales de izquierda”, como ha dicho Petro.
La paz total tiene contradictores poderosos, que temen a la pérdida de privilegios reales o simbólicos, que han podido mantener con base en la imposibilidad de la sociedad para conocer el verdadero tamaño de sus fortunas y que llaman empobrecimiento a cualquier disminución de sus ganancias. La sociedad sólo les pide bajar un poco sus ganancias, renunciar a la ostentación y el derroche, para contribuir a una redistribución más justa y eficaz de la riqueza. Una paradoja que justifica la necesidad de cambiar de modelo es que, en Colombia, a un mayor crecimiento de la economía le corresponde una mayor extensión de la miseria. Los datos oficiales registran un crecimiento en el último año de más del 8 %, pero con un aumento de la desigualdad manifiesto en un coeficiente de Gini de 0.53. El segundo Estado más desigual de América Latina, según los datos del mismo Estado. En las ciudades, la pobreza se amaina con el rebusque, informalidad sin garantías sociales de ninguna naturaleza. En el campo, la situación es mucho más grave, sobre todo para la gente que no tiene tierra.
El Departamento Nacional de Planeación, a través de su equipo del Consejo Nacional de Política Económica y Social (CONPES), publicó un informe sectorial de agricultura y desarrollo rural hace pocos días, como balance de cierre de gestión de este gobierno. El DNP concibe este documento como un instrumento para el empalme con el nuevo gobierno. Escriben que: “[…] la sólida y permanente inversión de recursos del estado en vías terciarias, seguridad, conectividad digital, distritos de riego, titulación de tierras y fortalecimiento de las entidades públicas, entre otros, puede ser uno de los mayores dinamizadores del sector agropecuario colombiano. La decisión política de apropiar los recursos necesarios en el presupuesto general de la nación durante el próximo cuatrienio, así como de invertir los recursos necesarios que permitan la ley de regalías y el sistema general de participaciones, será fundamental para que su ejecución sea permanente y tenga un impacto real en dotar de bienes públicos a la ruralidad colombiana”[1]. Seguro que habrá necesidad de una política clara y más agresiva en la atención al mundo rural y al desarrollo agropecuario, pero esa política exige muchos pasos previos en los que se necesita contar con los poseedores y propietarios, con los gremios, con las comunidades.
No se puede pensar en una política rural y agraria seria sin tener los datos de la distribución de la tierra, sin considerar el acaparamiento de tierras rurales. El Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) mostraba, en el 2011, una relación estrecha entre concentración de la tierra en pocas manos y los altos índices de violencia, desplazamiento forzado, despojo de tierras, asesinato de líderes reclamantes de tierras. Los casos de Antioquia y Valle fueron identificados como los más preocupantes. La región de Urabá es el referente más claro del desplazamiento forzado, el despojo, la intimidación, la pérdida de las libertades, el amedrentamiento mediante el uso de las armas, el asesinato y desaparición de líderes. La pobreza de las comunidades viviendo en medio de la riqueza producida en su territorio es aterradora y ofensiva. Esta misma situación ocurrió en muchas otras zonas del país, con el acaparamiento de las mejores tierras y el desplazamiento de los campesinos, obligados a vender a bajos precios o a abandonar sin más sus parcelas y sus casas. La imposibilidad para construir un mínimo diagnóstico del estado actual de la tenencia de la tierra es el escollo más grande para una política rural y agraria. En un documento dirigido al nuevo gobierno por la Sociedad de Agricultores de Colombia (SAC), ellos escriben que:
“[…] el Gobierno debe plantearse metas claras y recursos concretos en materia de finalización del inventario de baldíos de la nación, programas sólidos de titulación de tierras a pequeños productores, materialización del catastro multipropósito, garantías para evitar la invasión de tierras, y mecanismos para garantizar la seguridad jurídica que contribuyan la estabilidad y crecimiento de las inversiones agropecuarias existentes”[2]. Comparten una preocupación clara por la falta de legitimidad de la propiedad rural.
Contar con un catastro moderno es fundamental. Sin embargo, el Instituto Geográfico Agustín Codazzi (IGAC) ha informado que “[…] con corte al 1 de enero de 2019, el 66.00 % del territorio nacional tenía información catastral desactualizada, el 28.32 % no contaba con formación catastral y solo el 5.68 % del territorio nacional tenía información actualizada”[3]. Es decir, ¡sólo en el 6 % del territorio de Colombia tenemos alguna certeza de las características de la propiedad predial! El mismo IGAC propuso que en 2022 se tuviera información actualizada y confiable para el 60 % del territorio nacional y, para el 2025, la cobertura total del país. Pero con la condición de que la financiación del proceso estuviera asegurada, lo cual no ocurrió. Esa financiación debería incluir los recursos necesarios para la transformación y fortalecimiento del IGAC y para la creación de una estructura institucional adecuada para integrar los sistemas catastrales y de registro. En medio de la euforia agraria de los acuerdos de paz, se creó el Consejo Superior de la Administración de Ordenamiento del Suelo Rural (CSAOSR), adscrito al Departamento Administrativo de la Presidencia de la República, encargado de formular lineamientos generales de política y de orientar y asegurar la articulación y coordinación de los procesos de catastro y registro de la propiedad rural. Sin embargo, se reunió una sola vez. No cumplió con sus obligaciones y desperdició la esperanza.
La atomización institucional relacionada con el manejo de tierras es impresionante y sólo contribuye a que los planes no se cumplan y a que no haya avances en la clarificación oficial y confiable de la tenencia y uso de la tierra. Por encima, en una revisión no exhaustiva en el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, el Ministerio del Interior, el Departamento Nacional de Planeación, el IGAC, la Superintendencia Nacional de Registro y la Agencia Nacional de Tierras, se pueden contar más de 64 instancias institucionales, entre agencias, autoridades, comisiones, institutos, fondos, sistemas, unidades y zonas. A las que hay que sumar las instancias institucionales internacionales, nacionales, regionales y locales y los organismos de distinta índole, incluyendo el Congreso, que tienen que ver con aspectos de los procesos relacionados con la tierra y el ordenamiento territorial en Colombia. No hay duda de que la primera acción del nuevo gobierno en relación con la transformación rural es la organización coherente y eficiente del sistema y el fortalecimiento institucional de las entidades que lo conforman, en especial del IGAG, cuya transformación se viene planteando en CONPES sucesivos desde hace muchos años, y del Departamento Administrativo Nacional de Estadística (DANE), que es la única institución que ha desarrollado un trabajo serio, aunque sin el impacto requerido, debido a otra de las dificultades que se deben enfrentar con acción política: “la influencia de las élites agrarias con poder de veto sobre las autoridades locales y nacionales encargadas de regular y administrar el sistema catastral y sus implicaciones tributarias”, como dicen Felipe León y Juana Dávila[4].
Si no se hacen las transformaciones administrativas e institucionales del IGAC y sus relaciones con el sistema de registro y el DANE, la Comisión de Ordenamiento Territorial, el CSAOSR, Cormagdalena y la nube de instituciones creadas en los últimos años, no será posible tener un catastro confiable y eficiente en muchos años. Sin datos, sin catastro, no es posible desarrollar la política que tanto el presidente Petro como algunos especialistas han sugerido, que incluye vías terciarias, agua potable, sistemas de saneamiento, electricidad, telecomunicaciones, internet, financiamiento, mejores sistemas de comercialización, impulso a la investigación, entre otras cosas. Estas transformaciones tienen que responder a una clara política rural de largo plazo, construida con participación de los campesinos pobres y sus organizaciones, las comunidades étnicas que tienen experiencia en procesos de producción innovadores, los gremios con su saberes, los académicos y especialistas y con la consideración de las propuestas internacionales que encuentran en la agroecología modelos productivos apropiados para las necesidades del campo colombiano en una época de crisis de los insumos. Los contextos de compromisos asumidos con varios países exigen un acento en la producción que cubra las necesidades inmediatas de seguridad alimentaria y un proceso de sustituciones gradual, producto de concertaciones con consumidores y con el objetivo de fortalecer la
[1] Ver: CONPES (2022, mayo 16). Documento CONPES 4085: Política de internacionalización para el desarrollo productivo regional. Bogotá, DNP, 82 p. Disponible en: https://colaboracion.dnp.gov.co/CDT/Conpes/Econ%C3%B3micos/4085.pdf; OCDE (2022, junio 14). Resumen ejecutivo preliminar: Revisión OCDE de la Política Rural en Colombia. Bogotá, 23 p. https://www.dnp.gov.co/Paginas/Colombia-tiene-todo-el-potencial-en-su-economia-rural.aspx. Asimismo, consultar la plataforma Datálogo, una biblioteca de gestión y empalme que el DPN creó para conocimiento público de los informes de gestión del gobierno saliente: https://datalogo.dnp.gov.co/
[2] SAC (2022, mayo 24). El campo le habla al próximo Presidente: 3 recetas para desarrollar por fin el campo colombiano. Bogotá, SAC & Afiliados, 25 p. (7). https://sac.org.co/el-campo-le-habla-al-proximo-presidente-3-recetas-para-desarrollar-por-fin-el-campo-colombiano/
[3] IGAC (2019). Estadísticas catastrales, corte a 1 de enero de 2019. Bogotá, IGAC; citado por: Hoyos, D. y Valencia, M. (2021, mayo 20)- El catastrófico escenario catastral de Colombia. El Espectador, Bogotá. https://blogs.elespectador.com/politica/con-los-pies-en-la-tierra/catastrofico-escenario-catastral-colombia. Ver: CONPES (2019, mayo 26). Documento CONPES 3958: Estrategia para la implementación de la política pública de catastro multipropósito. Bogotá, DNP, 79 p. Disponible en: https://colaboracion.dnp.gov.co/CDT/Conpes/Econ%C3%B3micos/3958.pdf
[4] León, F. y Dávila, J. (2020). Catastro para la paz. Tensiones, problemas, posibilidades; Documentos Dejusticia, 59. Bogotá, Editorial Dejusticia, 128 p. (21). https://www.dejusticia.org/publication/catastro-para-la-paz-tensiones-problemas-posibilidades/
