El gobierno nacional de Colombia, por intermedio del Departamento Nacional de Planeación (DNP) y el Ministerio de Hacienda, entregó al congreso los tres documentos que constituyen el borrador del Plan Nacional de Desarrollo 2022-2026 (PND 2022-2026): “Colombia , potencia mundial de la vida” [1] .La discusión en el congreso debe producir la ley que adopte el Estado como guion fundamental para los tres años y medio que le faltan al gobierno de Gustavo Petro y Francia Márquez, cuyo objetivo fundamental es el de iniciar un proceso de transición hacia una sociedad democrática que supere las discriminaciones, exclusiones y violencias que han marcado centenares de años de la historia nacional, para que “el país se convierta en un líder de la protección de la vida a partir de la construcción de un nuevo contrato social que propicie la superación de las injusticias y exclusiones históricas, la no repetición del conflicto, el cambio de nuestro relacionamiento con el ambiente y una transformación productiva sustentada en el conocimiento y en armonía con la naturaleza. Este proceso debe desembocar en la paz total,[2] .
Los seis meses que han transcurrido para construir el borrador que llega al congreso han sido plenos de novedades, ante todo en lo que se refiere a la participación amplia de la sociedad en los Diálogos Regionales, que tuvieron la pretensión de ser vinculantes; es decir, que el gobierno permitió el reto de integrar los resultados de estos encuentros regionales y locales en el Plan de Desarrollo.Al mismo tiempo, las bases del PND fueron puestas a consideración del Consejo Nacional de Planeación, instancia constitucional de la planeación participativa, cuyos miembros representan diversos sectores de la sociedad civil y de las entidades territoriales, quienes abrieron varios escenarios de participación a escala territorial y nacional que enriquecieron sus sugerencias de ajustes al borrador inicial de las bases del Plan.Estas condiciones para una participación real, incluyente, predominante y vinculante, implicaron un tremendo esfuerzo por parte de las directivas y funcionarios del DNP para coordinar con seriedad la realización de los Diálogos pero, sobre todo, para traducir las demandas y solicitudes locales y regionales, así como las sugerencias del Consejo Territorial de Planeación en un conjunto coherente de tres documentos que llega al congreso. Un cambio de estilo que subordina las capacidades técnicas (propias de los buenos funcionarios) a las necesidades locales y regionales (sentidas por los habitantes del país). para traducir las demandas y solicitudes locales y regionales, así como las sugerencias del Consejo Territorial de Planeación en un conjunto coherente de tres documentos que llega al congreso.Un cambio de estilo que subordina las capacidades técnicas (propias de los buenos funcionarios) a las necesidades locales y regionales (sentidas por los habitantes del país). para traducir las demandas y solicitudes locales y regionales, así como las sugerencias del Consejo Territorial de Planeación en un conjunto coherente de tres documentos que llega al congreso. Un cambio de estilo que subordina las capacidades técnicas (propias de los buenos funcionarios) a las necesidades locales y regionales (sentidas por los habitantes del país).
La complejidad es mayor si se recuerda que la ley establece la obligación de que el PND tenga una base en el Programa de Gobierno que los entonces candidatos defendieron durante la campaña para la presidencia. Esa base, que se enriquece con los resultados de los Diálogos, no parte desde cero, puesto que debe respetar una innumerable cantidad de acuerdos y obligaciones contraídas desde gobiernos anteriores. Tan solo el Proyecto de Ley 181 de 2022, que “define la política de paz de Estado”, recuerda que ya hay compromisos contenidos en el Marco de Implementación (PMI), los Programas de Desarrollo con Enfoque Territorial (PDET), los Planes de Acción para la Transformación Rural (PATR), los Planes Integrales de Sustitución y Desarrollo Alternativo (PISDA) y los Planes Nacionales Sectoriales (PNS), entre otros.También hay acuerdos con sectores de la producción y con regiones específicas, como Chocó y Buenaventura.
Los tres documentos del PND que se encuentran disponibles en las redes –el PND, el Plan Plurianual de Inversiones y el articulado presentado al Congreso de la República– no son la propuesta final de la ley correspondiente, pues el congreso debe debatirlo y concertar con el gobierno nacional la versión final de la ley. No se sabe a ciencia cierta si el gobierno dispone de las mayorías necesarias para mantener el espíritu general del Plan –su intención de generar un proceso que lleve a la sociedad hacia la paz total–, ni tampoco se sabe cómo se podrá hacer coherencia entre la ley del Plan y las leyes que provienen de las reformas propuestas, y las que vendrán.Escarbar en los detalles de unos documentos tan complejos lleva, sin duda, a la identificación de desfases, ausencias de puntos específicos e, incluso, contradicciones, como lo han hecho notar varios comentaristas de aspectos tan importantes como educación, vivienda y paz total. Para algunos de ellos, el compromiso que se establece para cumplir los acuerdos de paz, por ejemplo, no es suficiente (50.4 billones de pesos), puesto que se trasladaron los rubros presupuestales de la fecha de los acuerdos sin hacer la debida actualización a las condiciones actuales. Tienen razón, pero disminuirán los presupuestos en algunos temas implicarán, desde luego, su disminución en otros.También hay limitaciones en los recursos provenientes del Presupuesto General de la Nación, pues deben responder a los recursos disponibles establecidos en el Plan Macroeconómico y el Marco Fiscal de Mediano Plazo (MFMP) del Gobierno nacional. Para algunos de ellos, el compromiso que se establece para cumplir los acuerdos de paz, por ejemplo, no es suficiente (50.4 billones de pesos), puesto que se trasladaron los rubros presupuestales de la fecha de los acuerdos sin hacer la debida actualización a las condiciones actuales. Tienen razón, pero disminuirán los presupuestos en algunos temas implicarán, desde luego, su disminución en otros.También hay limitaciones en los recursos provenientes del Presupuesto General de la Nación, pues deben responder a los recursos disponibles establecidos en el Plan Macroeconómico y el Marco Fiscal de Mediano Plazo (MFMP) del Gobierno nacional. Para algunos de ellos, el compromiso que se establece para cumplir los acuerdos de paz, por ejemplo, no es suficiente (50.4 billones de pesos), puesto que se trasladaron los rubros presupuestales de la fecha de los acuerdos sin hacer la debida actualización a las condiciones actuales. Tienen razón, pero disminuirán los presupuestos en algunos temas implicarán, desde luego, su disminución en otros.También hay limitaciones en los recursos provenientes del Presupuesto General de la Nación, pues deben responder a los recursos disponibles establecidos en el Plan Macroeconómico y el Marco Fiscal de Mediano Plazo (MFMP) del Gobierno nacional. puesto que se trasladaron los rubros presupuestales de la fecha de los acuerdos sin hacer la debida actualización a las condiciones actuales. Tienen razón, pero disminuirán los presupuestos en algunos temas implicarán, desde luego, su disminución en otros. También hay limitaciones en los recursos provenientes del Presupuesto General de la Nación, pues deben responder a los recursos disponibles establecidos en el Plan Macroeconómico y el Marco Fiscal de Mediano Plazo (MFMP) del Gobierno nacional.puesto que se trasladaron los rubros presupuestales de la fecha de los acuerdos sin hacer la debida actualización a las condiciones actuales. Tienen razón, pero disminuirán los presupuestos en algunos temas implicarán, desde luego, su disminución en otros. También hay limitaciones en los recursos provenientes del Presupuesto General de la Nación, pues deben responder a los recursos disponibles establecidos en el Plan Macroeconómico y el Marco Fiscal de Mediano Plazo (MFMP) del Gobierno nacional.
Cada uno de los tres documentos que conforman el PND tiene su propia estructura interna y la creación de las redes necesarias para articularse con cada uno de los otros dos. El documento de las bases establece una visión novedosa en la tradición del desarrollo en Colombia puesto que reconoce la necesidad de tener a la naturaleza y su sostenimiento como el escenario de todos los procesos; descubre que el espacio, más que un componente, es el marco mismo de la vida y la fuente de toda variedad y diversidad.En el documento de las bases se precisan tres elementos constitutivos: el reconocimiento del agua como base del ordenamiento territorial, la urgencia de la transformación de las estructuras de producción que incentiva economías limpias y biodiversas, y el horizonte de la sostenibilidad para el que reclama políticas de equidad e inclusión.
El ejercicio de tabulación de las innumerables propuestas surgidas en el desarrollo de los Diálogos Regionales y los productos del Consejo Nacional de Planeación se concreta en los cinco ejes de transformación sobre los que descansa el Plan. Estos son: ordenamiento del territorio alrededor del agua; seguridad humana y justicia social; derecho humano a la alimentacion; transformación productiva, internacionalización y acción climática; y convergencia regional. Hay, además, tres ejes transversales ensamblados por: la paz total; actores diferenciales para el cambio; y estabilidad macroeconómica.La participación ciudadana es resaltada como un componente fundamental para la transformación, en especial, cuando se proponen cambios en los principios del ordenamiento territorial urbano y se proponen rutas para las áreas rurales,
Otra categoría creada en para este PND, además de los ejes de transformación y los ejes transversales, es la de los catalizadores, que parecen ser instrumentos para lograr los objetivos descritos en los ejes, y que son seis: justicia ambiental y gobernanza inclusiva; el agua y las personas en el centro del ordenamiento territorial; coordinación de los instrumentos de planificación de territorios vitales; capacidades de los gobiernos locales y las comunidades para la toma de decisiones de ordenamiento y planificación territorial; consolidación del catastro multipropósito y tránsito hacia el Sistema de Administración del Territorio (SAT); y tenencia de la tierra en las zonas rural, urbana y suburbana formalizada, adjudicada y regularizada.
Otra de las novedades de este Plan es la insistencia en la necesidad de buscar convergencias hacia programas estratégicos (Presupuesto por programa), dejando atrás la práctica de pulverizar el presupuesto en millas de pequeños proyectos que no lograrán tener ningún impacto real en las comunidades ni en la trasformacion de la calidad de vida en el pais. En este PND se usa una opción metodológica que cambia la planeación por sectores hacia una basada en procesos intersectoriales. Por eso, el valor estimado del PND de 1154.8 billones, a pesos constantes de 2022, se distribuye entre seis transformaciones: seguridad humana y justicia social (743.7 billones); convergencia regional (138,4 billones); transformación productiva, internacionalización y acción climática (114,4 billones);derecho humano a la alimentación (46,1 billones); ordenamiento del territorio alrededor del agua y justicia ambiental (28,8 billones); y estabilidad macroeconómica (83,4 billones). Para lograr este objetivo de convergencia, el Plan busca que las fuentes de financiación (Presupuesto General de la Nación, Sistema General de Participaciones, Sistema General de Regalías y recursos locales y departamentales) se armonicen en torno de los programas estratégicos.
El Plan plantea la revisión de la Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial (LOOT) para incluir los resguardos y entidades territoriales indígenas, las nuevas zonas campesinas y los consejos comunitarios mayores. Esta puede ser una oportunidad para repensar el ordenamiento actual del territorio, tal como se intentó desde la Asamblea Nacional Constituyente, que culminó con la Constitución Política de 1991; entonces se creía en la necesidad de diseñar e implementar una política de poblamiento del territorio que buscara el equilibrio territorial, la equidad e igualdad entre regiones y la construcción de provincias y regiones coherentes con la distribución de la población en el territorio y con las dinámicas económicas y de movilidad que ocurre en la cotidianidad del país.Esta es una de las propuestas esbozadas en las bases del Plan, pero que no cuenta con un desarrollo en el articulado, si se excluye la determinación de reglamentar el Sistema de Administración del Territorio, para lo cual establece un plazo de dieciocho meses.
Estos documentos ratifican una intervención más decidida, responsable y eficiente del Estado en el proceso de asignación de los recursos a los programas estratégicos, mediante una mayor adaptación a las realidades cambiantes de la economía y la sociedad, más allá de las reglas fijas que dificultan la modulación de las opciones fiscales. Pero aclaran que la acción estatal necesita de las convergencias y complementariedades con los procesos privados y con las comunidades locales, dentro de claros criterios de progresividad. Muestran la necesidad de que las políticas monetarias consideren la financiación de la trasformación energética e incluyan la atención a los sistemas de la producción y el empleo y concluyen que un buen diseño de los programas estratégicos debe acompañar a la reorganización administrativa del aparato estatal y a la erradicación de la complicidad social con la corrupción.
Cada uno de los ejes de transformación requiere de una revisión detallada de sus contenidos y de la coherencia entre las bases, el articulado y el plan de inversiones, tarea que será necesario postergar hasta que se expida la ley del PND que ahora mismo inicia su trámite en el congreso y que debe ser el producto de la concertación y los acuerdos con el gobierno nacional. Ojalá que el espíritu general del PND no se refunda en el proceso de debate y que algunos de los temas más preocupantes como los relacionados con la educación de la infancia, la financiación de la paz total y los efectos de la renuncia del Estado a la continuidad de programas sociales importantes como “Mi Casa Ya”, puedan ser debatidos y fortalecidos para asegurar los objetivos que apuntan a la paz total como producto del mejoramiento de la calidad de vida de todos los habitantes de Colombia.
[1] Presidencia de la República (2023, 6 de febrero). Conozca aquí el Plan Nacional de Desarrollo: Colombia, potencia mundial de la vida. Bogotá, Prensa de la Presidencia de la República. https://petro.presidencia.gov.co/prensa/Paginas/Conozca-aqui-el-Plan-Nacional-de-Desarrollo-Colombia-potencia-mundial-de-la-vida-230206.aspx
[2] Articulado del PND , Artículo 1: Objetivos del Plan. Ver: https://petro.presidencia.gov.co/Documents/230206-Proyecto-de-Ley-Plan-Nacional-de-Desarrollo-2022-2026.pdf
